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台灣《宗教基本法》立法爭議考——道教界立場、廟宇財產透明與宗教自由邊界

自一九二九年國民政府公布《監督寺廟條例》以降,中華民國的宗教團體法制始終停留在訓政時期的舊框架之中。二○○四年司法院釋字第五七三號解釋宣告該條例第八條、第二條第一項違憲,並令其至遲於二年內失效,自此台灣宗教團體的組織與財產監督陷入一段長達二十年的「法制真空」。為填補此一空缺,行政部門自二○○一年起屢次提出《宗教團體法》草案,卻在宗教界、人權團體與政治顧忌的多重夾擊下一再擱淺;二○一八年《財團法人法》三讀時更明文將宗教財團法人排除適用,另以專法定之;同年十月,由跨黨派立委連署的《宗教基本法》草案則因被批為賦予宗教團體「治外法權」而在付委後旋即撤回。三十年間,台灣社會在「宗教自由保障」與「廟宇財產

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摘要

本報告以「立法爭議」為核心,循三條彼此交織的軸線展開考察:其一為道教界與宗教界的立場光譜,其二為廟宇財產透明與財務監督的爭點,其三為宗教自由的憲法與法理邊界。報告先梳理自《監督寺廟條例》至《宗教基本法》草案的完整立法史,繼而從憲法第十三條、釋字第四九○號與第五七三號解釋,以及《公民與政治權利國際公約》第十八條,釐定宗教自由「內在絕對保障、外在相對保障」的法理座標;再以日本、德國、美國、法國、新加坡、香港等六個法域的制度為對照,呈現各國在「宗教自由」與「財務防弊」之間的不同平衡模式。

本報告由鼎稔道學館撰述,立場根植於劉厝派道法二門之家族壇傳承。台灣道教的主體為火居道士所守持的家傳與授籙道壇,其中相當數量並非登記有案的寺廟法人,而是依家族世系設壇行儀的私人道壇。這一龐大的「非寺廟型」道教實踐者,恰恰是歷次立法爭議中最容易被忽略、卻又最可能受制度衝擊的一群。本報告主張:任何宗教立法都必須同時通過「宗教自由」與「公共課責」雙重檢驗,而其成敗的真正試金石,不在於能否規範大型宮廟,而在於能否善待數以萬計的家族道壇與火居道士——他們既是道教科儀文化的活態載體,亦是現行法制最未顧及的盲區。報告末章即從劉厝派的傳承倫理出發,提出兼顧傳承尊嚴與社會課責的折衷思路,並指出後續研究的方向。

一、引言:問題意識與學術空缺

(一)一個懸而未決的立法難題

在當代台灣的法律體系中,幾乎找不到第二個領域,像「宗教團體法制」這樣,歷經數十年反覆研擬、攻防、擱置而始終無法定案。自一九二九年《監督寺廟條例》公布至今,將近一個世紀過去,台灣社會的宗教生態已從農業聚落的角頭廟宇,演變為動輒跨縣市、跨兩岸、年度收支以億計的龐大組織網絡;然而專屬於宗教團體的成文法律,卻仍停留在那部訓政時期、僅以「有僧道住持之佛、道教寺廟」為對象的舊條例。更弔詭的是,連這部舊條例的核心條文,也已在二○○四年被司法院大法官宣告違憲。換言之,今日台灣管理宗教團體的法制,既「不夠用」,又「部分失效」,長年處於補綴與真空交錯的尷尬狀態。

這個立法難題之所以難解,並非單純的技術問題,而是因為它座落在三組高度敏感的價值衝突的交會點上:

第一,是宗教自由與國家管制的衝突。宗教信仰自由為憲法第十三條所明文保障,國家對宗教必須謹守中立,不得獎勵或禁制特定信仰;然而宗教團體一旦涉及龐大財產、土地、人事與公共資源,又無法完全置於法律規範之外。如何在「不干預信仰」與「防止濫權」之間劃出邊界,是憲法層次的根本課題。

第二,是財產透明與宗教隱私的衝突。宗教團體掌握的不動產與信眾捐獻規模龐大,且多享有租稅優惠,社會因此要求其財務公開、接受課責;但宗教界則主張捐獻涉及信仰隱私,強制公開不僅侵害捐獻者權利,更可能招致覬覦與安全風險。這是行政監督層次的爭點。

第三,是大型宮廟與小型私壇的利益分歧。在「宗教界」這個籠統名詞之下,其實包藏著利益取向迥異的群體:財力雄厚、組織完備的大型宮廟,與依家族傳承設壇行儀的火居道士、私人道壇,對於「制度化」「法人化」「財務公開」的態度與承受能力截然不同。任何一刀切的立法,都可能在保障一方的同時傷害另一方。

(二)三條交織的軸線

本報告之所以選擇「道教界立場、廟宇財產透明、宗教自由邊界」三者並舉為題,正因為唯有將三者交織起來看,才能理解台灣宗教立法為何屢屢觸礁。坊間論述常將爭議簡化為「政府要查宗教的帳,宗教不肯」,這固然抓住了財務透明的表象,卻忽略了底層的憲法法理張力,更全然遮蔽了道教內部「大廟」與「私壇」之間的結構落差。

事實上,二○一七年那場震動社會的「眾神上凱道」遊行,與二○一八年《宗教基本法》草案的倉促撤回,看似都是「宗教界反對政府立法」,實則背後的訴求方向南轅北轍:前者主要是宮廟陣營反對財務監督與所謂「滅香」政策,後者卻是公民團體反對草案賦予宗教團體過大的豁免特權。同一個「宗教立法」議題,在不同時點竟激起方向相反的反對聲浪——這正說明,若不把三條軸線分梳清楚,便無法真正讀懂這場綿延三十年的爭議。

(三)本報告的立場:從家族道壇的視角出發

本報告由鼎稔道學館撰述。鼎稔道學館為劉厝派之學術典藏機構,而劉厝派乃台灣道法二門之家族壇傳承一脈,其法脈以家族世系與授籙傳承並行,自第七代開台以來,世代於民間設壇行儀,屬典型的火居道(在家道士)傳統。正因如此,本報告在處理這一立法議題時,並不採取超然中立、彷彿置身事外的旁觀者姿態,而是自覺地從「家族傳承火居道壇」這一具體的歷史位置出發。

這一立場的選擇,具有方法論上的意義。歷來關於宗教立法的公共討論,發言者多為法學者、人權團體、大型教團代表與政府官員,而真正構成台灣道教科儀活態主體的火居道士與家族道壇,卻幾乎是「沉默的多數」。他們人數眾多、分布廣泛,卻因不具備組織化的發聲管道,在立法攻防中長期缺席。本報告以劉厝派道法二門的傳承經驗為視角,並非要為某一群體爭取特殊利益,而是要把這一被忽略的結構性處境帶入學術視野——因為一部宗教立法的良窳,最終必須以它如何對待最弱勢、最不易合規、也最缺乏發言權的家族道壇來檢驗。

需要特別說明的是,本報告嚴守學術倫理:凡涉及具體史料、法條、解釋文、學者觀點與統計數據者,一律註明出處;凡屬本派內部傳承之事,則明白標示為「依本派傳承」,不與外部文獻混淆,亦不虛構劉厝派對特定法案的公開表態(查無此類一手紀錄)。本報告所謂「劉厝派立場」,指的是從家族道壇傳承經驗所提煉出的分析視角與價值關懷,而非杜撰的政治主張。

(四)學術空缺

綜觀既有研究,台灣宗教法制的討論大致可分為三類:一是憲法與宗教法學者對宗教自由界限、政教分離原則的規範性論述;二是宗教社會學者對宗教世俗化、制度化與國家整編過程的實證考察;三是針對個別法案(尤其二○一八年《宗教基本法》草案)的法普與媒體評論。三者各有所長,卻少有研究將「立法爭議的政治過程」「財務透明的行政爭點」「宗教自由的憲法法理」三條線索綰合起來,更鮮少有人從火居道士與家族道壇的處境切入,檢視立法對「非寺廟型」道教實踐者的特殊衝擊。本報告嘗試填補此一空缺,將法制史、憲法法理、比較法與道教生態研究熔於一爐,並以家族道壇的視角為貫穿全篇的線索。

在方法上,本報告綜合運用了法制史的梳理、憲法解釋與國際公約的文本分析、六個法域的比較法考察,以及宗教社會學與人類學的既有研究成果;凡引用法條、解釋文、學者論著與統計數據者,一律註明出處,務求每一論斷皆有所本,寧可在無據之處明白存疑,亦不以推測填補史料的空白。需再次強調,本報告雖以劉厝派道法二門的家族壇傳承為立場,但這一立場並非要為某一群體爭取特權,而是要把一個在公共討論中長期失語的視角——火居道士與家族道壇的處境——帶入學術的考察,使「宗教立法」這一宏大命題,得以從基層傳承者的眼光重新被審視。唯有如此,我們才能避免將「宗教界」化約為大型宮廟的代名詞,從而看見台灣道教真實而多元的全貌;也唯有如此,關於宗教自由與財產透明的爭論,才不致淪為抽象的法理空談,而能真正落實到那一座座世代設壇、默默傳承的道壇之上。

二、歷史源流:從《監督寺廟條例》到法制真空

(一)兩部條例的更迭:《寺廟管理條例》與《監督寺廟條例》

台灣現行宗教團體法制的源頭,可上溯至一九二九年(民國十八年)。當時國民政府內政部原於是年一月二十五日發布《寺廟管理條例》,作為全國寺廟管理的依據。然而該條例在各省施行後「屢生窒礙及紛擾」,內政部遂呈請行政院轉呈國民政府,於同年五月二十五日交立法院審核。立法院認為原條例窒礙難行,乃另行草定《監督寺廟條例》草案,於同年十一月三十日第六十三次會議逐條討論通過全案,呈由國民政府於一九二九年十二月七日公布施行(全國法規資料庫《監督寺廟條例》;內政部主管法規共用系統「監督寺廟條例」法規沿革)。

這段沿革常被混淆,有必要釐清:先有施行失敗的《寺廟管理條例》,後有取而代之的《監督寺廟條例》,兩者並非同一部法律。前者甫公布即因窒礙難行而被否定,後者則沿用至今,成為台灣現行少數仍部分有效的宗教專法。

(二)舊條例的訓政性格與內在缺陷

《監督寺廟條例》全文僅十三條,其立法精神帶有鮮明的訓政時期國家管制色彩,其後被釋字第五七三號解釋點出的兩大核心缺陷尤為關鍵:

其一,適用對象的不平等。條例第二條第一項規定,其適用範圍僅及於「有僧道住持之佛、道教寺廟」,而排除其他宗教。換言之,基督教、天主教、伊斯蘭教等並不在規範之列。這種僅以佛、道二教為對象的設計,在宗教多元化的當代,構成對特定宗教的差別待遇,違反國家對宗教應謹守中立的原則。

其二,財產處分的過度限制。條例第八條規定,寺廟處分或變更其不動產及法物,須經所屬教會之決議,並呈請該管官署許可。此一規定一方面未顧及宗教組織的自主性與內部管理機制的差異,過度限制寺廟的財產處分權;另一方面,條文就申請程序與許可要件「均付諸闕如」,使主管機關的准駁欠缺明確標準。此外,條例第九條尚要求寺廟財產及法物須「向該管官署呈報」,並設有半年報告與公告的義務,構成早期的財務申報雛形。

這部以「監督」為名的舊法,本質上是把寺廟視為需要被國家嚴密管控的對象,而非享有宗教自由的主體。它所體現的,是一種「管制先於保障」的立法哲學——而這正是它日後難以見容於行憲後憲政秩序的根本原因。

(三)釋字第五七三號:違憲宣告與法制真空的形成

二○○四年(民國九十三年)二月二十七日,司法院公布釋字第五七三號解釋,正式宣告《監督寺廟條例》第八條及第二條第一項違憲(司法院憲法法庭釋字第五七三號解釋)。這是台灣宗教法制史上的分水嶺。

解釋文的論理層次分明。首先,大法官重申憲法第十三條宗教信仰自由的保障範圍「包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由」;其次,指出國家對宗教應「謹守中立及寬容原則,不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰畀予優待或不利益」;再者,認定條例第八條對寺廟財產處分權的限制,「未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性,以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要……妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度」,違反比例原則;且該條就申請程序與許可要件「均付諸闕如」,違反法律明確性原則;至於第二條第一項「僅適用於部分宗教」,則與國家中立及宗教平等原則相悖。

解釋的結論採「定期失效」模式:違憲二條文「自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力」——亦即至遲於二○○六年二月失效。這項解釋援引了憲法第七條(平等原則)、第十三條(宗教信仰自由)、第十五條(財產權)與第二十三條(比例原則、法律明確性)等多項條文,可謂對舊條例的一次全面體檢。

然而,違憲宣告固然矯正了訓政舊法的弊病,卻也製造了一個新的問題:既有的財產監督機制隨之失效,而新的法律又遲遲未能補上。自此,台灣宗教團體的組織與財產規範陷入「舊法部分失效、新法尚未誕生」的雙重真空。這一真空狀態,正是其後二十年間《宗教團體法》草案屢屢被提出的根本動因,也是理解整場立法爭議的歷史起點。

(四)火居道壇在舊法中的隱形位置

值得從本報告的立場特別指出的是:無論是《監督寺廟條例》的時代,還是釋字第五七三號之後的真空時期,台灣道教主體的火居道士與家族道壇,其實大多落在這套法制的視野之外。

《監督寺廟條例》的規範對象是「寺廟」——一個有形的、可登記的宗教建築與其住持。然而火居道士的執業型態,卻往往是於自家設立「壇靖」(道壇),以個人或家族為單位承作科儀,既無獨立的廟產法人,也不具備寺廟登記的形式要件。換言之,在舊法的概念框架裡,家族道壇是一個「看不見」的存在:它既不是被監督的寺廟,也未被納入任何宗教團體的法律類型。

這一「隱形位置」,在過去或許意味著免於管制的自在,但在當代要求財務透明、法人化的立法浪潮下,卻可能反過來成為制度的盲點與風險的所在——既無從享受法人化的稅地優惠,又隨時可能被一部設計時根本未考慮其存在的法律所波及。這一點,將在本報告第八章詳論。

(五)制度化的歷史縱深:國家整編與學理觀察

要完整理解這場立法爭議,還須把視野拉長,看到一個更深層的歷史進程:台灣的宗教,尤其是道教與民間信仰,是如何在不同的國家政權之下,被一步步「制度化」與「組織化」的。

戰後台灣道教的組織化,與國家治理的需要密不可分。一九四九年,正一派第六十三代天師張恩溥隨國民政府來台;一九六六年,中華民國道教會在台灣成立,先後整編各地的正一道壇,並逐步將範圍擴大到地方公廟的登記,形成個人會員與團體會員的雙軌制。在戒嚴時期,道教會是配合政府宗教管理政策、協助國家掌握地方廟宇的重要社團;許多民間信仰廟宇,當年須加入道教會或佛教會方能取得組織上的歸屬(內政部全國宗教資訊網「道教」條目;中華民國道教會沿革整理)。換言之,台灣道教的「制度化」,從一開始就不是宗教界自發的內部整合,而是國家治理之手介入的結果——這一歷史性格,深刻影響了今日道教界面對國家立法時的複雜心態。

宗教社會學的研究,為這一進程提供了理論的縱深。台灣宗教社會學的奠基者瞿海源,長期主持「台灣社會變遷基本調查」,以全國性長期資料檢驗西方「世俗化命題」在台灣是否成立;其研究發現,台灣的宗教態度與行為變化,並未呈現西方式的單純衰退,而是與政治民主化、公民社會的發展彼此交織(瞿海源,《宗教、術數與社會變遷》系列,巨流圖書;林本炫、瞿海源編,《宗教與社會變遷》,巨流圖書,一九九三)。這提示我們,台灣的宗教並未隨現代化而退場,反而以新的組織形態深嵌於社會之中——這正是「宗教團體掌握龐大資源」之所以成為立法課題的社會學背景。

中央研究院學者丁仁傑則從「社會分化」的理論切入,考察當代台灣新興宗教(如慈濟、佛光山、一貫道等)的現象,主張現代社會的功能分化,使宗教逐漸從整體社會中分離出來、形成相對自主的制度領域(丁仁傑,《社會分化與宗教制度變遷:當代台灣新興宗教現象的社會學考察》,聯經,二○○四;《當代漢人民眾宗教研究》,聯經,二○○九)。人類學者張珣對媽祖信仰的研究,則具體展示了民間信仰如何在明清、日治、戰後等不同政權之下,歷經數波「制度化改造」,才逐漸擁有今日的完備組織(張珣,《媽祖.信仰的追尋》,博揚文化)。

這些研究共同指向一個對本報告至關重要的洞見:宗教的「制度化」是一個長期的、被國家深度形塑的歷史過程,而「立法」不過是這一過程在當代的最新環節。理解這一點,我們便不會把宗教立法爭議,僅僅看作一時的政治攻防;它其實是台灣社會在現代化進程中,反覆協商「宗教—國家」關係的一個縮影。而在這個宏大的制度化敘事裡,最容易被遺漏的,恰恰是那些未被充分組織化、仍以家族與個人為單位的火居道壇——他們是制度化浪潮中,始終未被完全收編、也未被妥善對待的一群。

三、立法的反覆:宗教團體法與宗教基本法的攻防史

釋字第五七三號之後,如何重建宗教團體法制,成為行政與立法部門無法迴避的課題。然而從二○○一年到二○一八年,這條立法之路走得異常顛簸。本章梳理三個關鍵環節:屢敗屢戰的《宗教團體法》草案、二○一八年《財團法人法》對宗教的排除,以及同年《宗教基本法》草案的戲劇性撤回。

(一)《宗教團體法》草案:屢提屢擱的二十年

為整合既有的二十餘種宗教派別、並填補釋字第五七三號後的法制真空,內政部自二○○一年起即著手研擬《宗教團體法》草案。此後該草案歷經多次提出與修正,主要時點包括二○○一、二○○二、二○○五、二○○八、二○一五、二○一六至二○一七等版本(立法院全球資訊網「宗教團體法草案」評估報告)。其中有官方函文可稽者:行政院曾於二○○五年(民國九十四年)三月七日函請立法院審議,立法院於同年四、五月聯席會議審查並通過部分條文,其餘保留送黨團協商;行政院復於二○一五年(民國一○四年)六月二十二日再次函送立法院審議。

歷版草案的核心內容大致相同,主要包括三項:一是建立宗教法人的登記制度,創設一種兼具「人」與「財產」的新型宗教法人;二是財務公開透明的要求,登記為宗教法人者須定期向主管機關申報財務報告,年度收支達一定金額者並須經會計師查核簽證;三是規範範圍涵蓋全國逾一萬五千座宮廟寺院(自由時報,二○一五年報導)。

然而,草案始終未能完成立法。屢屢觸礁的原因錯綜複雜:宗教團體對財務透明、土地處理、稅務優惠與小型寺廟管理等條款強烈反彈;各黨派對主管機關的干預程度、自由登記制的可行性等議題歧見甚深;加以立法院屆期不連續,草案多次因會期屆滿而胎死腹中。最具代表性的轉折發生在二○一七年:內政部原規劃於該年六月至九月在各縣市舉辦多場說明會廣徵意見,卻因宗教團體大規模抗議而被迫取消,並於二○一七年八月十六日正式宣布「暫停推動」立法,承諾待取得實質共識後再續推。

(二)《財團法人法》(二○一八):明文排除宗教

正當《宗教團體法》陷入僵局之際,另一部法律的立法卻意外地把宗教財務監督的爭議再度推上檯面。二○一八年六月二十七日,立法院臨時會三讀通過《財團法人法》,將財團法人自《民法》中抽離、單獨立法,並課予一般財團法人相當高密度的財務透明義務——財務報告原則上須對公眾完全公開。

關鍵在於,這部法律在立法過程中,經投票決議將宗教財團法人排除適用。三讀條文明定,宗教財團法人「另以法律定之」,而在完成專法立法之前,「適用民法及其他相關法律之規定」(關鍵評論網,二○一八年六月二十七日報導;中央社同日報導)。排除的理由有二:其一,內政部認為財團法人制度是「以一筆財產為主體運作」,與以信仰群體為核心的宗教團體性質不符;其二,部分立委與宗教界主張宗教自由為基本人權,應以專法妥善規範,不宜直接套用一般財團法人的監督密度。

這項排除的結果,造成了一個耐人尋味的制度落差:一般財團法人的財報須對公眾完全公開,宗教財團法人卻因被排除而暫時僅適用密度較低的民法規範,待《宗教團體法》專法另定;而後者草案中的財務揭露要求,又僅止於「對內供成員閱覽」,並不要求對社會公眾完全公開(NPOst「財團法人法三讀通過卻排除宗教團體」,二○一八年)。據媒體引述,全國宗教財團法人逾一千七百個,涵蓋基督教、道教、佛教、天主教、一貫道等;在所有全國性財團法人中,具宗教背景者所占比例甚高,被官員視為財務揭露制度的一大難點(風傳媒,二○一八年報導)。換言之,《財團法人法》非但未能解決宗教財務透明的問題,反而以「另以法律定之」的方式,把這個燙手山芋再次拋回那部遲遲未能誕生的專法。

(三)《宗教基本法》草案(二○一八):從付委到撤回

如果說《宗教團體法》是「政府要管、宗教抗拒」的故事,那麼二○一八年的《宗教基本法》草案,則是一個方向恰好相反的故事——它試圖以「基本法」之名,大幅擴張宗教團體的自主與豁免,結果激起的卻是公民社會的強烈反彈。

該草案由立委王金平、黃昭順、馬文君、林岱樺等領銜提案,獲得跨黨派(含國民黨、民進黨、親民黨)共三十六位立委連署。其提出的背景,正與《財團法人法》立法時宗教界憂心政府干預有關——既然憂心被一般法律納管,不如另立一部位階更高的「基本法」來鞏固宗教自主。草案於二○一八年十月十二日於院會付委,原訂十月二十四日於內政委員會審查(中央社、自由時報二○一八年十月報導)。

然而,草案內容一經公開,旋即引爆爭議。經媒體與民間團體整理,其爭議條文約有十餘項,核心可歸納為以下幾類(ETtoday「宗教法太狂,十一個爭議一次看」;關鍵評論網相關報導):

第一類是聖俗分離與司法退場:草案主張政府機關與法院不得干涉宗教教義、教制、人事等教務;法院對信仰、教制、傳統及人事任免等教務糾紛不得調解、干涉。

第二類是宗教自主與排除民法監督:宗教團體之人事、財務自主,不受民法監督;宗教法人財產之管理依其章程或傳統規定,不適用民法(包括不適用民法關於特留分的規定);並有條文主張國家「不得強制要求宗教團體遵守民主與公開之原則」。

第三類是廣泛的法規豁免:宗教固有不動產之興建不受殯葬管理條例限制,宗教不動產不得扣押拍賣,宗教用地之使用得不受建築、消防、農業、國土計畫等法令的一般規範。

第四類是其他爭議:宗教教育納入國民基本教育、要求媒體增設宗教頻道、宗教學校得依信仰差別待遇就學就業等。

這些條文使草案被批評為賦予宗教團體「治外法權」,凌駕於一般法律乃至憲法人權保障之上。時代力量立委黃國昌痛批,此法將使宗教成為「超越行政、法律、不受任何管控的組織」;逾五十個(一說逾七十個)民間團體連署反對,指草案「只保障宗教『團體』,未保障『人』」。台灣人權促進會會長翁國彥指出,草案「將宗教自由凌駕於其他權利之上,是對憲法的嚴重誤解」;環境法律人協會秘書長林子琳則指,截至當時已有三千二百二十筆、面積達一百一十六公頃的宗教建築占用國有地(NPOst、環境資訊中心、台灣人權促進會聲明)。律師呂秋遠更歸納出草案的十大問題,結論直言此法「簡直在鼓勵人民廣開宗教」(風傳媒、ETtoday報導)。

政治結果來得迅速而戲劇化。二○一八年十月二十三日,多位原本連署的民進黨立委(蔡易餘、蘇治芬、鍾佳濱等)相繼撤簽;當日下午,連領銜提案的王金平也宣布撤回支持。內政委員會召委黃昭順遂變更議程,宣布二十四日「暫不審查」,改由內政部長進行工作報告。至此,《宗教基本法》草案在付委不到兩週內即實質撤回、束之高閣(中央社、自由時報二○一八年十月二十三日報導)。

(四)立法大事年表

為清晰呈現這段反覆的歷程,茲將關鍵節點整理如下:

年份	事件	性質
一九二九(民十八)	《寺廟管理條例》施行窒礙→改訂《監督寺廟條例》,十二月七日公布施行	已通過法律
二○○一、二○○二	《宗教團體法》草案研擬、提出	草案(未過)
二○○四/二/二七	釋字第五七三號:監督寺廟條例第八條、第二條第一項違憲,至遲二年內失效	大法官解釋
二○○五(民九四)/三/七	行政院函送宗教團體法草案,立法院審查部分條文後付協商	草案(未過)
約二○○六/二	釋字五七三號違憲條文屆滿二年失效	法律效果
二○○八(民九七)	宗教團體法草案再送,屆期不連續未通過	草案(未過)
二○一五(民一○四)/六/二二	行政院再函送宗教團體法草案	草案(未過)
二○一六至二○一七	一○六年版草案;二○一七/八/一六內政部宣布暫停推動	草案(暫停)
二○一八/六/二七	《財團法人法》三讀,排除宗教財團法人,另以法律定之	已通過法律
二○一八/一○	《宗教基本法》草案付委,十月二十三至二十四日撤簽、撤回	草案(撤回)

從這份年表可以清楚看到台灣宗教立法的鐘擺軌跡:從訓政時期的嚴格管制(《監督寺廟條例》),擺向違憲後的法制真空,再在「政府想管」(《宗教團體法》)與「宗教想擺脫管制」(《宗教基本法》)兩極之間來回拉鋸,至今未能在中道上落定。

四、宗教自由的憲法與法理邊界

要評斷這場立法爭議的是非,終須回到憲法層次,釐清宗教自由的保障範圍與其可受限制的邊界。本章依次處理憲法第十三條的規範內涵、釋字第四九○號與第五七三號所建立的二分架構、政教分離與國家中立原則,以及《公民與政治權利國際公約》第十八條的國際標準,最後檢視「治外法權」批評的法理依據。

(一)憲法第十三條與「內在絕對、外在相對」的二分架構

中華民國憲法第十三條的條文極為精簡,僅一句:「人民有信仰宗教之自由。」(全國法規資料庫《中華民國憲法》第十三條)然而,大法官透過歷次解釋,在這簡短的條文之上,發展出一套層次分明的保障架構。

其核心,是「內在信仰」與「外在表現」的二分。依釋字第四九○號(一九九九年十月一日公布)與第五七三號(二○○四年)的闡釋,宗教信仰自由的保障範圍「包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由」。其中,內在信仰之自由「涉及思想、言論、信念及精神之層次」,屬於純然個人主觀的精神活動,「應受絕對之保障」;而由內在信仰所派生的宗教行為自由與宗教結社自由,則「可能涉及他人之自由與權利,甚至可能影響公共秩序、善良風俗、社會道德與社會責任」,故「僅能受相對之保障」,得依憲法第二十三條的比例原則,以法律加以必要的限制(司法院釋字第四九○號、第五七三號解釋)。

這一二分架構,是理解整場宗教立法爭議的法理樞紐。它意味著:沒有任何人能因宗教理由而被剝奪內心的信仰,這是國家權力的絕對禁區;但宗教團體的外在行為——包括財產經營、土地使用、組織運作——一旦觸及他人權利或公共利益,便不再享有絕對的豁免,而須接受合乎比例的法律規範。換言之,「宗教自由」從來不等於「宗教不受任何法律拘束」。

(二)釋字第四九○號:宗教良心與國家義務的界限

釋字第四九○號的背景,是耶和華見證人信徒因拒服兵役而被判刑,進而聲請釋憲。大法官在此案中確立了上述「內在絕對、外在相對」的二分,並據此認定:服兵役的義務「並無違反人性尊嚴,亦未動搖憲法價值體系之基礎」,與憲法第七條平等原則及第十三條宗教信仰自由的保障「並無牴觸」(司法院釋字第四九○號解釋)。

這號解釋的意義在於,它清楚劃定了宗教自由的外緣:個人不得僅以宗教信仰為由,免除其作為國民的基本法律義務。雖然台灣其後於二○○○年制定《替代役實施條例》,設置了基於宗教因素的替代役,但這屬於立法政策的善意安排,而非釋字第四九○號所強制。換言之,在「宗教良心」與「國家法律義務」發生衝突時,憲法並不當然賦予宗教一方優先性——這一原則,恰與後來《宗教基本法》草案試圖讓宗教豁免凌駕一般法律的設計形成鮮明對照。

(三)釋字第五七三號:國家中立與比例原則的雙重約束

釋字第五七三號不僅是宗教法制史的分水嶺,在法理上更確立了兩項關鍵原則。

其一是國家宗教中立原則。解釋文明白宣示:「國家對宗教應謹守中立及寬容原則,不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰畀予優待或不利益。」這意味著,國家既不得偏惠某一宗教,也不得歧視某一宗教;《監督寺廟條例》僅以佛、道二教為對象,正是因違反這一中立原則而被宣告違憲。

其二是宗教團體自主權須與比例原則並存。解釋一方面肯認,宗教團體「就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權」;另一方面又強調,國家對宗教團體財產的規範並非絕對不可,但「應符合憲法第二十三條之比例原則及法律明確性原則」。換言之,宗教自主並非無限上綱,而國家管制也不得逾越必要程度——兩者必須在比例原則的天平上取得平衡。

這一雙重約束,為評斷後續立法提供了精確的尺規:過度管制(如舊條例)固然違憲,但完全排除法律與司法介入(如《宗教基本法》草案),同樣牴觸了「外在宗教行為應受比例原則約束」的憲法精神。釋字第五七三號矯正的是國家的「管太多」,卻絕非為宗教的「管不得」背書。

(四)政教分離與國家中立:台灣模式的特殊性

論及宗教自由,常有人援引「政教分離」一詞,但台灣的憲政體制其實並未採取美式的嚴格政教分離。台灣憲法中並無如美國憲法增修條文第一條那樣的「禁止確立國教條款」明文,而是透過大法官解釋(釋字第四九○號、第五七三號)逐步確立「國家宗教中立原則」,其精神較接近德國式的「中立而寬容」,強調的是「宗教組織之自主權」——宗教事務原則上非國家之任務,宗教組織得自行規範並管理自身事務,國家則保持中立、不偏不倚(中央研究院相關研究整理)。

這與美國模式存在重要差異。美國以憲法明文的兩條款(設立條款與自由行使條款)為基礎,透過聯邦最高法院發展出明確的司法審查標準,形成「明文憲法增補加嚴格司法審查」的格局;台灣則是「憲法解釋逐步發展加強調宗教組織自主」的格局。然而,無論何種模式,「國家中立」都不等於「國家完全退場」:國家仍負有保護義務,須在不同信仰、以及宗教與非宗教利益之間維持調合者的角色。若國家在宗教領域徹底缺席、放任宗教自治不受任何制衡,反而可能使法治主義形骸化——這一點,構成了對《宗教基本法》草案最有力的法理批評之一。

(五)國際標準:《公民與政治權利國際公約》第十八條

台灣於二○○九年制定《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》,使兩公約具有國內法效力。其中《公民與政治權利國際公約》(ICCPR)第十八條,為宗教自由提供了重要的國際法座標。

依台灣官方中文文本,第十八條第一項規定:「人人有思想、信念及宗教之自由。此種權利包括保有或採奉自擇之宗教或信仰之自由,及單獨或集體、公開或私自以禮拜、戒律、躬行及講授表示其宗教或信仰之自由。」第二項規定,任何人保有或採奉自擇宗教或信仰之自由,「不得以脅迫侵害之」。第三項則明定限制要件:「人人表示其宗教或信仰之自由,非依法律,不受限制,此項限制以保障公共安全、秩序、衛生或風化或他人之基本權利自由所必要者為限。」(全國法規資料庫《公民與政治權利國際公約》第十八條)

第三項所揭示的限制三要件——「法律規定、必要性、正當目的」——與台灣大法官「內在絕對、外在相對」的二分架構高度一致:純粹的內在信仰與良心不得加以任何限制,唯有「表現、表明」信仰的外在層次,方可在符合三要件的前提下受限。聯合國人權事務委員會第二十二號一般性意見,即為此條的權威詮釋。這一國際標準的內國法化,使台灣的宗教立法爭議不再只是國內憲法問題,更須接受國際人權標準的檢視。

(六)「治外法權」批評的法理基礎

綜合上述法理,便能精確理解何以二○一八年《宗教基本法》草案會被批為製造「治外法權」。

該草案的問題,不在於它保障宗教自由——保障宗教自由本是憲法的要求;而在於它把對「外在宗教行為」的保障,提升到了「絕對豁免」的程度,從而牴觸了「外在宗教行為應受比例原則約束」的憲法二分架構。具體而言:其要求法院不得介入宗教教務糾紛,等於排除了司法救濟;其主張宗教財產管理不適用民法、國家不得強制宗教團體遵守民主與公開原則,等於讓宗教團體在財務與治理上不受任何外部課責;其使宗教用地豁免於建築、消防、國土等法令,等於讓宗教建築游離於公共安全規範之外。

法律評論者因此指出,此草案與釋字第五七三號「謹守中立及寬容」的精神不僅不符,反而「矯枉過正」:第五七三號宣告寺廟財產管制違憲,是為了矯正國家對宗教自主的過度干預;但草案卻走向另一極端,完全排除法律與司法的介入,反而違背了憲法對外在宗教行為設下的比例原則約束(法律白話文運動相關評論;關鍵評論網報導)。一言以蔽之,真正的宗教自由,既反對「管太多」的舊條例,也反對「管不得」的基本法——它要求的,是一條合乎比例的中道。

(七)學界對宗教立法的法理省思

除憲法解釋與國際公約外,台灣宗教法學界對「宗教立法」本身的省思,也為這場爭議提供了重要的學理資源。

宗教法學者許育典長期主張,任何宗教立法或政策,都必須先回到「宗教信仰自由」與「宗教平等」的憲法保障基礎之上;他並指出,政府在處理宗教自由與宗教團體時,概念與立場上往往「根本上有瑕疵」(許育典,《宗教自由與宗教法》,元照,二○一三;《宗教團體、宗教法制與宗教教育》,元照,二○一四)。這一提醒,直指歷次草案的通病:無論是過度管制的舊條例,還是過度豁免的基本法草案,問題都出在未能以宗教自由與宗教平等為一切設計的出發點。

法學者陳惠馨則從「非營利組織法」的觀點,系統分析宗教團體的法律地位,並點出立法規範宗教團體的一個根本難題:「如何定義何種團體為宗教團體」(陳惠馨,《宗教團體與法律:非營利組織觀點》,巨流圖書)。這個定義困境,並非吹毛求疵的學究問題,而是宗教立法的阿基里斯之踵:若「宗教團體」的範圍界定過寬,則任何組織皆可披上宗教外衣以規避法律;若界定過嚴,則又可能遺漏真正的信仰群體、甚或構成對特定宗教的差別待遇。台灣歷次草案之所以在「適用對象」上反覆爭執,根源正在於此。

此外,宗教學者鄭志明對台灣「宗教行政」研究領域的回顧,梳理了國家如何透過行政體系管理宗教,以及這一研究領域的發展與不足(鄭志明,〈台灣宗教行政研究的回顧〉,《輔仁宗教研究》第二十期,二○一○,頁一二七至一七七)。這類研究提醒我們,宗教立法不僅是法條的設計,更牽動整個宗教行政體系的運作能量——一部立意良善卻無行政能量配套的法律,終將淪為具文。

綜合學界的省思可知:宗教立法的難,不只難在政治角力,更難在其內在的法理矛盾——它必須同時做到「定義精確而不歧視」「保障自由而不縱容」「課責有效而不擾民」。這三組張力,環環相扣,任一處失衡,整部法律便會傾覆。這也解釋了,何以台灣的宗教立法,會在三十年間反覆難產。

五、廟宇財產透明的爭議核心

如果說宗教自由是這場爭議的「憲法天花板」,那麼財產透明便是它最具體、最易引爆對立的「行政地板」。本章梳理宗教團體的法律型態與監督密度落差、《宗教團體法》草案的財務條款設計、實際財務弊案、宗教界反對財務公開的理由,以及這一爭點背後的價值權衡。

(一)三種法律型態,三種監督密度

台灣宗教團體的法律型態,目前主要有三種,各自的法源與財務監督密度大不相同(內政部全國宗教資訊網「宗教團體型態」說明):

第一種是寺廟。依《監督寺廟條例》及《辦理寺廟登記須知》,向所在地地方政府辦理登記,類別分正式登記與補辦登記;依出資來源又分公建、私建、募建。其中「私建」不動產得以私人名義登記,「募建」(信徒大眾捐資)不動產則應以「寺廟」名義登記。

第二種是宗教財團法人,依《民法》設立,以一定財產為基礎,經主管機關許可後向法院辦理登記。

第三種是宗教社會團體,依《人民團體法》設立,以會員為組織構成員。

歷版《宗教團體法》草案,則試圖在這三種之外,再創設一種兼具「人」與「財產」的「宗教法人」新型態。問題在於,這三種(或四種)型態的財務監督密度落差極大:依《財團法人法》設立的一般財團法人,財報須對公眾完全公開;但宗教財團法人被排除後,監督密度反而較低;而草案中的宗教法人,其財務揭露又僅要求「對內供成員閱覽」。監督密度的高低,竟與團體的宗教屬性掛鉤,這本身即引發是否違反平等原則的質疑——只是質疑的方向,正反兩方恰好相反:宗教界認為「唯獨宗教被要求公開」是歧視,改革派則認為「唯獨宗教被豁免公開」才是特權。

(二)草案財務條款的具體設計(第二十二至二十五條)

要客觀評斷財務透明之爭,必須回到《宗教團體法》草案的條文本身。根據內政部民政司公布的草案文本,其財務公開條款主要見於第二十二至二十五條,設計如下:

第二十二條規定會計基礎與查核門檻:會計基礎原則採權責發生制(一定規模以下得採現金收付制),會計年度採曆年制,會計帳簿應保存十年、憑證保存五年;尤為關鍵的是,「年度收支總額達一定金額以上者,其財務報告應經會計師查核簽證」,而該「一定金額」由中央主管機關公告。

第二十三條規定申報與閱覽:宗教法人應於年度結束後六個月內,檢具年度財務報告報主管機關備查;經備查之財務報告應置於主事務所,提供「各類組織成員閱覽」——注意,是供「成員」閱覽,而非對社會公眾完全公開。

第二十四條規定捐獻徵信:接受捐獻財物者,應於接受後六個月內,將捐獻者姓名、金額或內容,透過電信網路或置於主事務所,供「捐獻者」查詢。

第二十五條規定募款徵信:對外募集財物者,應於該次活動結束次日起三十日內,以刊登網站、刊物、新聞紙或陳列於場所等方式公開徵信,並報主管機關備查(若提供者書面反對、或公開將妨礙運作經主管機關同意者,得不公開)。

(以上條文依內政部民政司《宗教團體法草案》文本逐條整理。)

由此可見,草案的財務透明設計其實是相當節制的:它並未要求所有宮廟一律對外公開財報,而是設下「一定金額」的查核門檻,且大量採取「對內閱覽」「供捐獻者查詢」的有限揭露方式。需特別指出,條文本身僅言「一定金額,由中央主管機關公告」,並未在條文中鎖死具體數字;坊間流傳的「年度收入一億元以上須會計師簽證」之說,係出自地方政府的問答資料對立法理由的轉述(該門檻意在與所得稅減免規定銜接),而非草案條文明定的數額。這一細節常被誤讀,有必要釐清,以免高估草案的監督強度。

(三)免稅與監督:一組被遺忘的交換條件

財務透明之爭,還有一個常被忽略的維度:租稅優惠與財務課責的對價關係。

支持立法者指出,宗教團體之所以能享有遺贈稅、地價稅、房屋稅、營業稅等多項租稅減免,其制度設計的初衷,本就以「加強財務揭露」為交換條件。然而現行狀態下,宗教團體一方面享受著免稅優惠,另一方面又因《財團法人法》的排除與《宗教團體法》的難產,而未承擔相應的財務公開義務。論者因此批評,若再讓《宗教基本法》通過、使宗教團體連民主與公開原則都「不得被強制要求」,等於為其打造一面「財務金鐘罩」,使免稅與監督的交換條件形同虛設(風傳媒報導引述官員說法)。

這一論點的力道在於,它把爭議從「政府該不該查宗教的帳」,轉化為「享受公共資源(免稅)者該不該接受公共課責」。免稅,本質上是全體納稅人對宗教團體的一種補貼;補貼而不課責,在公共財政的邏輯上難以自洽。

(四)實際財務弊案:風險的具象化

財務透明的訴求並非空穴來風,而是有具體的弊案為其張本。本報告僅引述有公開報導、且經司法程序的案例,以免污衊特定團體:

在個人侵占層面,近年有多起經法院判決的案例。例如彰化某大型宮廟一名辦事員,於二○一七至二○二○年間侵占香油錢達五百餘萬元,經判刑五年二月;另有廟方人員以雙面膠黏取功德箱紙鈔、或於清點時將現金塞入口袋而遭依竊盜、業務侵占罪論處的案例(聯合報、自由時報相關報導)。在更大規模的指控層面,北港某知名宮廟前負責人曾被起訴,指其侵占香油錢約二點八億元;惟須謹慎指出,本報告查證僅及於「遭起訴」之事實,其最終判決結果尚待確認,引用時不宜逕稱定罪(天下雜誌相關報導)。

此外,在宗教斂財的刑事層面,據刑事警察機關統計,二○○九至二○一九年間,宗教詐欺案件每年約有二十餘件,財物損失年均約六、七百萬元(法務部宣導資料)。這類案件法律上主要以《刑法》詐欺罪論處,須有施用詐術等不正當手段,單純的捐獻或宗教服務收費則受信仰自由保障,不在此列。

這些案例的意義,不在於指控宗教團體普遍腐敗——絕大多數宮廟與道壇都恪守本分;而在於說明:在欠缺財務透明機制的環境下,一旦發生侵占或斂財,信眾與社會往往缺乏及早發現與課責的制度工具。財務透明的真正功能,毋寧是「保護誠實的多數」,使其免於被少數弊端所連累。

(五)宗教界反對財務公開的理由

另一方面,宗教界對強制財務公開的疑慮,也有其值得正視的理由。律師李永然曾系統整理出七項反對論點(永然法律事務所相關專文):其一,洗錢防制已有專法規範,且迄今少見宗教團體因洗錢被起訴,以防弊為由強制公開的法律基礎薄弱;其二,公開捐獻將曝光捐贈者的身分與信仰傾向,侵害隱私權;其三,家庭成員信仰不一致時,公開捐獻恐引發家庭衝突;其四,公開捐獻金額的差異,易招致「分別心」與比較責難;其五,「錢財露白」可能招致不法分子的覬覦、竊盜或恐嚇;其六,若唯獨對宗教團體強制公開,構成差別待遇,有違宗教平等;其七,政府已有其他監督機制,強制全面公開欠缺必要性與相當性。這些論點分別觸及憲法第十三條宗教信仰自由、第十五條財產權與第七條平等原則。

平心而論,這七項理由中,部分(如捐獻者隱私、安全風險)確有實質的權利考量,值得在制度設計中以「有限揭露」「去識別化」等方式加以調和;部分(如「政府已有監督」)則與「現行監督實際上存在真空」的事實有所出入。關鍵在於,反對「全面公開」並不等於反對「任何課責」——正如草案本身所設計的「對內閱覽、分級揭露」,本就是試圖在透明與隱私之間尋求折衷。爭議的真正焦點,從來不是「公開或不公開」的二選一,而是「揭露到什麼程度、向誰揭露、以什麼方式揭露」的精細權衡。

(六)租稅優惠:被忽略的制度全貌

要完整評斷財務透明之爭,不能不正視宗教團體所享有的租稅優惠全貌——這正是「財務課責」之所以具有公共正當性的制度根源。

依現行稅制,宗教團體在符合一定要件下,可享有多項租稅減免:供宗教使用的不動產,可免徵地價稅與房屋稅;受贈財產在用於宗教目的時,可在一定範圍內免徵遺產稅與贈與稅;符合教育、文化、公益、慈善要件的宗教團體,其本身所得與信眾的捐獻,亦在一定範圍內享有所得稅的減免。這些優惠的制度設計初衷,是肯認宗教團體的公益性質;然而其前提,本應是宗教團體相對應地承擔財務公開與課責的義務。

問題在於,這組「優惠—課責」的對價關係,在現行法制下出現了斷裂。據官員指出,在全國數千個全國性財團法人中,具宗教背景者所占比例甚高,被視為財務揭露制度推動上的一大難點(風傳媒報導)。一方面,宗教財團法人因《財團法人法》的排除而暫免於高密度的財務公開;另一方面,《宗教團體法》專法又遲遲未能補上。其結果是:宗教團體實質上處於「優惠照領、課責從寬」的不對稱狀態。

從公共財政的角度看,租稅優惠本質上是全體納稅人對宗教團體所提供的一種間接補貼。當社會以公帑(放棄的稅收)補貼宗教團體時,要求其相應地公開財務、接受課責,並非對宗教自由的侵犯,而是公共資源使用的基本倫理。這正是支持財務透明一方最堅實的論據:爭點不在於「政府能否查宗教的帳」,而在於「享受公共補貼者,是否應接受相應的公共監督」。

然而,這一論據同樣須與家族道壇的處境並觀。對於未享有、或僅享有極有限租稅優惠的私人道壇而言,要求其承擔與大型受惠團體同等的課責義務,在對價邏輯上便顯得失衡。優惠與課責,理應對等;享優惠愈多者,課責愈重,享優惠愈少者,課責愈輕——這也再次印證了本報告反覆強調的分級分類原則之必要。

六、道教界的立場光譜

「道教界的立場是什麼?」這個問題看似簡單,實則極難回答。因為「道教界」並非鐵板一塊,其內部從大型宮廟到家族私壇,利益取向與發聲能力天差地別。本章嘗試呈現這一立場的真實光譜,並特別釐清幾組常被混淆的事實。

(一)道教總會與宗教界的官方立場

中華民國道教會於一九六六年在台灣成立,為由道壇、宮廟及道教界人士組成的全國性組織(二○○六年另掛名「中華道教總會」以利兩岸交流,實為一體)。在宗教立法議題上,宗教界(含佛、道教團體)曾表達過一種值得注意的立場:希望「拖延多年的《宗教團體法》早日完成立法,把所有宗教一視同仁、尊重所有宗教」——這顯示宗教界內部對「是否立法」並非一致反對,真正的歧見其實在於「如何立法」。

不過,本報告須誠實指出一項查證上的限制:就《宗教團體法》與《宗教基本法》兩部草案,目前難以找到中華民國道教總會具名、具日期、具發言人的正式官方聲明文本。公開可見的道教界反應,多來自個別宮廟人士或跨教派聯合組織,而非道教總會的官方定調。因此,以下呈現的「道教界立場」,實際上是由幾股不同來源的聲音所構成,讀者應留意其主體的差異。

(二)眾神上凱道:宮廟陣營的集體動員(二○一七)

二○一七年七月二十三日,由北港武德宮創辦人林安樂透過社群媒體串聯全國宮廟,組成「捍衛信仰守護香火大聯盟」,發動「史上最大科,眾神上凱道」遊行,於台北中正紀念堂前集結,主辦方估計約有五萬人參與(中央社、關鍵評論網二○一七年七月報導)。

這場遊行的訴求有二:其一是反對所謂的「滅香、減香」政策,主張「一爐一香是底線、香火不能斷」,香爐減量應由宮廟自決,政府不得干預;其二是對內政部於該年再次提出的《宗教團體法》草案表達不滿,認為草案以「管理」「防弊」為目的,即屬侵害宗教自由。值得注意的是,內政部曾於遊行前澄清政府並無「滅香」政策,並表示絕不會限制宗教儀軌,僅鼓勵自願性減香;然而在動員氛圍下,「滅香」的疑慮仍迅速擴散,成為點燃宮廟反彈的關鍵符號。遊行之後,內政部即於同年八月十六日宣布暫緩推動立法。

這場運動的性質須精確界定:它的核心發起者是個別宮廟人士與宮廟聯盟,訴求聚焦於「反對財務監督」與「反對減香」,代表的是宮廟陣營(尤其是具相當財力與動員力的廟宇)的立場,而不宜逕自等同於「道教總會的官方立場」或「全體道教界的共識」。

(三)佛教團體的連署與釋字五七三號的援引

在反對《宗教團體法》的陣營中,具名最為清晰的,其實是佛教團體。二○一七年,台灣佛教總會聯合中華佛教比丘尼協進會等多個佛教組織,發起網路連署反對草案,主張草案以「管理」「防弊」為目的即屬違憲。在公共政策網路參與平台上,由台灣宗教聯合會(籌備處)提出的反對提案,附議人數達五千餘人,提出四大反對理由:違反憲法第十三條宗教信仰自由、宗教代表遴選缺乏公開程序、不符比例原則、捍衛民主核心價值(公共政策網路參與平台提案資料)。這些團體並援引釋字第五七三號解釋,主張國家對宗教團體內部組織、人事、財產的規範須符合比例原則。

這裡浮現一個耐人尋味的法理現象:同一號釋字第五七三號,既被宗教界用來反對政府的財務監督(強調宗教自主與比例原則),也被改革派用來支持適度立法(強調該解釋同時要求「以法律明確規範」)。一號解釋,兩面解讀——這恰恰反映了釋字第五七三號「中道」性格的本質:它既反對過度管制,也不為完全放任背書。

(四)公民團體反對《宗教基本法》:方向相反的反對

二○一八年《宗教基本法》草案引發的反對,則來自一個截然不同的陣營——公民社會。台灣人權促進會偕同逾四十個(一說逾五十、逾七十)公民團體,於該年十月發表聯合聲明要求立刻撤案。連署團體涵蓋性別、環境、人權、司改、教育、教師、農業等多元領域,如婦女新知基金會、台灣同志諮詢熱線協會、人本教育基金會、地球公民基金會、性別平等教育大平台等(台灣人權促進會聲明;NPOst報導)。

公民團體的反對理由,聚焦於草案的「過度擴權」:草案排除殯葬、農業、建築、消防等法令,恐致宗教建築濫墾濫建;允許宗教團體在校園傳教、要求教職員須同一信仰,違反教育中立;允許依信仰差別對待就學就業,違反《就業服務法》禁止宗教歧視的規定;而最根本的批評,則是草案「只保障宗教『團體』,未保障『人』」——它規範的全是宗教團體的利益,卻沒有觸及保障個人信仰自由的內涵。

至此,我們可以清楚看到台灣宗教立法爭議中一個極易混淆、卻至關重要的事實:二○一七年與二○一八年的兩波反對,訴求方向恰恰相反。前者是宮廟陣營反對政府「管太多」(財務監督),後者是公民團體反對草案讓宗教「管不得」(治外法權)。若不分梳清楚,便會誤以為「宗教界一貫反對立法」,從而錯失了爭議的真正結構。

(五)大型宮廟與小型私壇的利益分歧

在這幅立場光譜中,還有一條最常被遮蔽、卻對本報告立場最為關鍵的裂縫:大型宮廟與小型私壇之間的利益分歧。

論者指出,大型宮廟(如歷史悠久、香火鼎盛的知名廟宇)的財務本已相對公開、組織相對完備,財務監督對其衝擊有限;真正的監督爭點,反而集中在部分透明度較低、或往來兩岸的團體。然而,當立法以「一體適用」的方式設計時,承受能力最弱的,卻往往是那些財力有限、組織鬆散的小型寺廟與家族私壇。媒體報導中也屢屢出現「小型寺廟及其財務、土地、稅負規範的意見仍待整合」的說法,顯示大型與小型團體在制度化議題上的利益並不一致(自由時報、大紀元相關報導)。

這一裂縫,正是本報告第八章將深入探討的核心。當「道教界」以一個籠統的單數名詞出現在公共討論中時,真正的問題往往被掩蓋:站在鎂光燈下發聲的,多是有能力動員、有資源遊說的大型宮廟;而數以萬計的火居道士與家族道壇,卻在這場關乎自身存續的立法爭議中,幾乎完全沉默。

(六)主管機關的最新立場

最後,值得記錄主管機關近年的立場。據二○二五年底的報導,內政部對是否推動《宗教基本法》持保留態度,理由是憲法第七條(宗教平等)、第十三條(宗教自由)的保障位階已高於一般法律,兩公約亦已內國法化,無須以基本法重複保護;且三個版本的草案均恐使宗教自由優先於其他基本權利,導致放生、賽神豬、山坡地建寺等行為脫離《動物保護法》《國土計畫法》等規範。宗教事務諮詢委員會多數委員亦認為,應「凝聚共識後再研議」(中央社二○二五年十二月報導)。

這一立場,實質上回到了釋字第五七三號所揭示的中道:既不貿然以基本法賦予宗教過度豁免,也不否認既有憲法保障的充分性,而是把立法的門檻設在「共識」二字之上。然而,「共識」恰恰是這場爭議三十年來始終難以企及的奢侈品。

七、比較法視野:他山之石

台灣宗教立法的僵局,並非舉世獨有的難題。各國在「宗教自由」與「財務防弊」之間如何取捨,提供了豐富的比較素材。本章考察日本、德國、美國、法國、新加坡與香港六個法域的制度,並歸納其平衡模式,以為台灣借鑑。

(一)日本:事件驅動的強監督模式

日本於一九五一年(昭和二十六年)制定《宗教法人法》,以「尊重信教自由、賦予宗教團體法人格」為目的,採登記主義,宗教法人於主事務所所在地辦理設立登記而成立(日本《宗教法人法》,昭和二十六年法律第一二六號;日本e-Gov法令資料庫)。其監督機制原則上由主事務所所在地的都道府縣知事擔任「所轄廳」,境內建物跨複數都道府縣者,則所轄廳為文部(科學)大臣。

日本模式的關鍵轉折,來自一樁震驚世界的事件。奧姆真理教於一九八九年取得宗教法人資格,卻在一九九五年製造東京地下鐵沙林毒氣事件,引發「恐怖組織竟擁有宗教法人資格」的制度檢討。同年底,日本完成《宗教法人法》修法(平成七年法律第一三四號,一九九六年九月施行),大幅強化財務監督:課予宗教法人作成並備置役員名簿、財產目錄、收支計算書等文件的義務;要求每會計年度結束後四個月內,將相關文件的影本提交所轄廳,違反者得科過料;賦予信徒等利害關係人對備置文件的閱覽請求權;並擴大主管機關的報告徵收與質問權(日本國立國會圖書館法令索引;眾議院公布原文)。值得一提的是,這項「質問權」雖早在一九九五年修法時即已賦予,卻直到二○二二年安倍前首相遇刺事件後,才首次被大規模實際行使(日本經濟新聞二○二二年報導)。

日本模式的特徵,可概括為「自由登記加事件驅動的強監督」:平時以登記主義保障宗教自由,但一旦發生重大事件衝擊公共安全,便迅速強化財務揭露與行政監督。這對台灣的啟示是:財務透明的立法,往往是在重大弊端的推力下才得以突破——而這既是契機,也潛藏著因應急立法而矯枉過正的風險。

(二)德國:合作式政教關係與教會稅

德國採取的是一種與英美迥異的「合作式政教關係」。其《基本法》(一九四九年)第四條保障信仰、良心自由「不可侵犯」,第三條禁止宗教歧視;同時第一四○條將威瑪憲法(一九一九年)第一三六至一三九條及第一四一條的內容納為基本法的組成部分。依此,德國雖無國教,但符合法定要件的宗教團體可取得「公法社團」(Körperschaft des öffentlichen Rechts)的地位,並據此享有向其成員課徵「教會稅」(Kirchensteuer)的權限(德國《基本法》第一四○條結合威瑪憲法第一三七條)。

教會稅的運作極具特色:具公法社團地位的宗教團體,可委由國家稅務機關代為向其登記成員徵收教會稅,稅率為所得稅額的百分之八(巴伐利亞、巴登—符騰堡)或百分之九(其餘各邦)。居民在戶籍登記時申報宗教歸屬,稅務機關即自動代徵。透過這套機制,宗教團體的財務被部分地納入了國家既有的稅務監督體系之中,既保障了宗教團體的經費來源,又使其財務具有一定的透明度。

德國模式的特徵,是「國家中立但深度合作」:國家不認同任何特定宗教,卻與宗教團體在稅務、教育(公立學校宗教課)等領域深度合作。這提示我們,「財務透明」未必只能透過「強制公開」達成,也可以透過將宗教財務納入既有稅務系統的方式,間接而柔性地實現。

(三)美國:最大宗教自由與最弱財務揭露

美國的模式恰處於光譜的另一端。其憲法第一修正案(一七九一年)含「設立條款」(禁止政府設立國教)與「自由行使條款」(保障宗教自由行使)兩款,聯邦最高法院並據此確立政府對宗教應採「善意中立」——允許宗教組織存在,既不予贊助,也不予干涉。

在財務層面,美國對宗教組織的揭露要求極低。一般而言,宗教機構可選擇非營利地位,其收入免聯邦所得稅,捐獻者的捐款可抵稅,地方政府並豁免其財產稅(美國《國內稅收法》§501(c)(3);美國國稅局《教會與宗教組織稅務指南》)。尤為關鍵的是,絕大多數非營利組織須每年向國稅局申報Form 990(年度資訊申報,公開揭露財務),但教會、教會的整合附屬機構及其聯會,卻被《國內稅收法》§6033(a)(3)(A)(i)明文豁免此一申報義務——即使其收入或資產龐大,亦無須申報、無須公開財務(美國國稅局申報要求說明)。唯一的例外,是教會若有與宗教使命無關的營業所得達一定門檻,仍須就該部分申報並可能課稅。

美國模式的特徵,是「最大宗教自由、最弱財務防弊」:它以第一修正案為盾,將宗教財務的揭露要求降至極低,倚賴的是宗教團體的自律與社會的信任。這一模式的代價,是當宗教團體發生財務濫權時,外部課責的工具相當有限。對台灣而言,美國模式提醒我們:財務揭露的豁免若無邊界,最終可能使「宗教自由」淪為「財務不透明」的擋箭牌。

(四)法國:嚴格政教分離下的國家退場

法國的laïcité(世俗性/政教分離)原則,則展現了第三種思路。一九○五年的《政教分離法》是其基礎文本,該法宣示良心自由、保障宗教自由行使,並確立政教分離,明定「共和國不承認、不給薪、不補助任何宗教」(法國《一九○五年十二月九日政教分離法》;法國Légifrance官方法條)。在此原則下,國家對所有宗教平等對待,不再有法定國教,也不以公帑補助任何宗教。

法國宗教團體取得法律組織形式的主要途徑,是依《一九○一年結社法》設立的「宗教協會」(association cultuelle),其目的限於「宗教活動之舉行」,並受結社法相關規範的約束。法國模式的特徵,是「嚴格政教分離、國家退場而非介入監管」:國家不補助、不承認宗教,卻也因此在宗教財務監督上採取較超然的姿態,透過協會目的的限縮與結社法的一般規範來間接約束,而非設立宗教專屬的財務監督機制。

(五)新加坡與香港:國安框架與自由放任的兩極

新加坡與香港,則代表了亞洲華人社會的兩種極端。

新加坡採取的是「最強行政監管」模式。宗教團體須依《社團法》(一九六六年)登記;若同時為慈善團體,須依《慈善法》每年申報。尤具特色的是《宗教和諧維護法》(一九九○年制定、一九九二年生效,二○一九年修正)——這是針對宗教團體的專法,設立「總統宗教和諧理事會」,並授權內政部長對宗教中具權位者發出「限制令」。二○一九年修法後更要求:宗教組織領導人須為新加坡公民或永久居民、治理機構多數須為公民;宗教團體須申報受外國人或組織控制的關係;若外國影響危及宗教和諧,可發限制令禁止接受外國捐款(新加坡《宗教和諧維護法》)。新加坡模式以「國家安全與社會和諧」為最高原則,宗教自由因而受到國安框架的明顯制約。

香港則幾近「自由放任」。本地社團須依《社團條例》(第一五一章)登記,但「純為宗教、慈善、社交或康樂目的」設立的社團可獲豁免登記;非營利組織亦可依《公司條例》(第六二二章)登記為擔保有限公司。香港並無宗教專屬的登記或監管法律,宗教團體一概循一般的社團、公司、慈善法制處理。

(六)六國比較與啟示

綜合六個法域,可將其在「宗教自由」與「財務透明/防弊」之間的平衡模式整理如下:

法域	取得法律地位	財務透明義務	防弊機制	平衡取向
日本	登記主義取得法人格	高:文件備置並提交所轄廳、信者閱覽權	所轄廳監督、報告徵收、質問權	事件驅動的強監督
德國	公法社團(憲法層級)	中:透過國家代徵教會稅納入稅務監督	合作式政教關係	國家中立但深度合作
美國	教會自動取得	極低:教會明文豁免Form 990	幾無前端監管,倚賴自律	最大自由、最弱防弊
法國	宗教協會(結社法)	中:協會目的受限、受結社法規範	國家不補助、嚴格政教分離	國家退場而非介入
新加坡	社團/慈善雙軌登記	高:慈善法年度申報	限制令、外資申報、領導人國籍	國安/和諧優先
香港	一般社團/公司/慈善法制	依所選形式而定	無宗教專屬監管	自由放任

從這張比較表中,可以提煉幾點啟示。其一,財務透明的達成途徑是多元的:可以是日本式的直接申報,也可以是德國式的稅務整合,未必只有「強制全面公開」一途。其二,監督強度與宗教自由並非簡單的反比:日本、新加坡監督甚嚴,德國深度合作,美國、香港則高度放任——各國依其歷史、政治與社會脈絡選擇了不同的平衡點,並無放諸四海皆準的單一解。其三,純就「家族道壇」這類小型、私人宗教實踐者而言,各國法制其實大多以「登記/未登記」「達一定規模/未達規模」作為監督密度的分野,對小型、家族式的宗教實踐普遍採取較寬鬆的態度——這一比較法上的共識,對台灣思考如何善待火居道壇,具有直接的參考價值。

(七)比較法的深層啟示:從「管制密度」到「傳承友善」

把六國的經驗並置觀察,還能提煉出幾點更深層、對台灣尤具針對性的啟示。

第一,沒有任何國家以「一體適用」的方式規範所有宗教實踐者。無論是日本以「所轄廳」依規模分級監督、美國以「教會/一般非營利」區分申報義務,還是新加坡以「社團/慈善」雙軌登記,各國的制度設計都內建了某種「分類」與「分級」的機制。這意味著,把巨型教團與家族道壇放在同一把尺下衡量,在比較法上其實是罕見而粗糙的做法。

第二,財務透明的「強度」往往與重大事件的衝擊成正比。日本的強監督,是奧姆真理教事件的產物;新加坡的國安框架,源於其多元種族社會對宗教衝突的高度警覺。這提醒台灣:財務透明立法的突破,固然常需重大弊端的推力,但「事件驅動」的立法也最容易在情緒中矯枉過正,失去對小型、無害宗教實踐者的體恤。立法的時機與分寸,同等重要。

第三,「政教分離」有兩種截然不同的實踐路徑。德國的「合作式分離」,透過代徵教會稅,把宗教財務柔性地納入既有稅務系統;法國的「對抗式分離」,則讓國家徹底退出宗教領域、不補助亦不深管。兩者都名為「政教分離」,監督的密度卻南轅北轍。台灣若要借鑑,須先想清楚自己要的是哪一種分離——是德國式的「納入合作」,還是法國式的「保持距離」?這一前提性的抉擇,將決定整部立法的基調。

第四,美國模式的教訓在於「豁免若無邊界,自由便成漏洞」。教會免於Form 990申報,固然極大化了宗教自由,卻也使財務濫權幾乎無從外部察覺。台灣的《宗教基本法》草案,在精神上與美式的「最大豁免」最為接近;然而台灣既無美國成熟的非營利監督生態與社會信任基礎,貿然移植「最大豁免」,風險不言可喻。

歸結而言,比較法給台灣的最大啟示,或許不是任何一國的具體條文,而是一種制度設計的成熟態度:在「自由」與「課責」之間,以「分類分級」為手段,對巨型教團從嚴、對家族道壇從寬,讓制度的密度與團體的能量、風險相匹配。這正是本報告所主張的「傳承友善」的立法精神。

八、火居道壇的處境:從劉厝派道法二門的視角

前述七章,大抵是從「宗教界整體」與「大型宮廟」的角度展開的。然而,台灣道教的真正主體,並非那些香火鼎盛、組織完備的大廟,而是散布於民間、以家族世系傳承的火居道士與私人道壇。本章即從劉厝派道法二門的家族壇傳統出發,檢視這一「沉默的多數」在宗教立法爭議中的特殊處境——這也是本報告立場最核心的關懷所在。

(一)火居道士與家族道壇:台灣道教的活態主體

台灣道教絕大多數屬廣義「正一派」的火居道傳統,源自福建、廣東。所謂「火居道士」(在家道士),指的是在民間聚落自設「壇靖」(道壇)行儀、可娶妻茹葷、以儀式服務為業的道士,相對於住觀修行、不婚的「出家道士」(主要為全真道)(內政部全國宗教資訊網「道士」條目;台灣道教相關研究)。

火居道士的執業型態,大致可分兩類:其一是日常性業務,為民眾做祭解、補運、通疏文等驅邪祈福的小型儀式,並承作擇日、合婚、安神位、陽宅勘輿等業務,多以個人或少數師承者承作;其二是臨時或年例性的祭典,為宮廟或聚落主持祈安三獻、建醮、禮斗、慶成等法會,大型法會時並延攬「友壇」道士組成「道士團」協作。其傳承則有兩制並行:「家傳制」(父傳子的家族世系)與「師受制」(師徒授籙傳承);多數道士在自家開設道壇,常結合直系血脈傳承與正式授籙(透過天師系統或地方道教會)。

這一執業與傳承型態,具有兩個對本報告至關重要的特徵:其一,它是以家族或個人為單位的,而非以一個獨立的法人組織為單位;其二,它的傳承載體是人(道士)與其家學科本,而非一座可登記的廟產。正是這兩個特徵,使火居道壇在現行宗教法制中處於一種尷尬的位置。

台灣正一道在科儀分工上,還有南北與紅烏之別,值得一述,以見火居道壇傳承之豐富。北部道士多自稱「道法二門」,標榜專行吉慶之事(清淨觀),以喜慶、祈安、醮典等紅事為主;南部及部分北部道士則自稱天師門下「靈寶派」,紅事(吉慶)與白事(喪儀拔度)兼做,俗稱「烏紅搭」,既度生亦度亡(台灣道教相關研究;文化部道教專題資料)。在法師系統中,又有「紅頭法師」(紅頭師公)專門度生,承作收驚、祭改、消災、補運、祈安禮斗、安太歲等;以及「烏頭(黑頭)師公」兼做度生與度死。這套紅烏分工與道法二門的傳統,構成台灣道教科儀體系的細密肌理,也說明何以火居道士的執業,難以用單一的「宗教團體」概念來框限——他們既是儀式專家,又是文化傳人,其執業內容橫跨公共的地方醮典與私密的家戶科儀。

(二)道法二門的傳統與劉厝派的傳承位置

在台灣正一道的內部,有所謂「道法二門」的傳統——其儀式體系兼涵公領域的地方醮典(道場)與私領域的民俗科儀(法場),既能主持大型的清醮祈安,也能承作個人的消災補運。這一傳統強調道、法兼修,科儀完備,是台灣道教科儀文化的重要載體。

劉厝派,正是台灣道法二門的家族壇傳承一脈。依本派傳承,其法脈以家族世系與授籙傳承並行,自開台祖師以來世代設壇行儀,屬典型的火居道(在家道士)傳統,科儀以家學科本相傳,並世代受天師系統授籙。今日鼎稔道學館作為劉厝派的學術典藏機構,所守護的正是這一套家族傳承的科儀文化與法脈記憶。

從這一傳承位置出發,本報告對宗教立法的關懷便有了具體的著力點:當我們討論「宗教立法該如何規範宗教團體」時,劉厝派所代表的,不是一座掌握龐大財產的法人寺廟,而是一個以家族為單位、以科儀傳承為核心的火居道壇。這類道壇在台灣為數眾多,卻幾乎從未在立法討論中被當作一個獨立的、需要被妥善對待的對象來考量。本報告無意誇大劉厝派一家的處境,而是要藉此把整個「家族道壇群體」的結構性處境,帶入學術與政策的視野。

(須誠實說明:本報告查無劉厝派就《宗教團體法》或《宗教基本法》發表公開表態的一手紀錄,故此處所論,是從家族道壇傳承經驗所提煉的分析視角,而非杜撰本派的政治主張。)

火居道壇與道法二門的傳統,並非僅存於民間記憶,亦是國際與本土學界長期鄭重對待的活態研究對象。荷蘭漢學家施舟人(Kristofer Schipper)於一九六二至一九七○年間在台南進行長達八年的道教科儀田野,並親身受籙入道,取得內部視角,蒐集大量科儀手抄本,開創了「以親身參與研究活態道教」的學術典範——在此之前,道教研究多止於《道藏》文本的考據(Society for the Study of Chinese Religions相關資料)。中央研究院院士李豐楙,是台灣少數兼具道士身分的學者,長期於南部進行道教田野,得以相互印證典籍與活態儀式,並與謝聰輝等學者將台灣道派整理為「專行吉事的正一派」與「烏紅兼行的靈寶派」(中央研究院研之有物專訪)。謝聰輝對正一經籙與授籙制度的研究,則深入梳理了天師道正一經籙在台灣與福建之間的傳承脈絡。此外,中央研究院學者康豹(Paul R. Katz)對王爺信仰與醮典儀式的區域研究,以及其與高萬桑(Vincent Goossaert)合著、探討近代華人宗教制度化轉型的著作,亦為理解台灣道教的社會脈絡提供了重要參照。

這些學術成果共同證明了一個事實:火居道士與家族道壇所守持的,是一套具有高度文化價值、且被國際學界鄭重對待的活態知識體系。它不是可有可無的民俗殘餘,而是漢人宗教文化最深厚的活水源頭之一。正因如此,任何宗教立法在處理這一群體時,都不能僅以「管理對象」視之,更須意識到自己所面對的,是一份承載著數百年儀式記憶的文化遺產——而劉厝派的家族壇傳承,正是這份遺產在當代的具體承載者之一。

(三)私壇與登記寺廟:一道隱形的法律鴻溝

火居道壇在法制中的尷尬,首先體現在它與「登記寺廟/宗教法人」之間的法律地位落差。

依內政部全國宗教資訊網的統計,台灣登記有案的寺廟逾一萬二千家(其中正式登記、補辦登記與財團法人制各占一定比例);然而未立案的宗教場所數量更為龐大,合計達一萬六千餘家,其中「未登記寺廟」(整幢未立案的宗教建築)逾六千家,「神壇或住宅式宮廟」(非整幢的未立案宗教建築)更逾萬家。換言之,全台宗教場所合計近三萬家,而未立案者在數量上甚至超過已登記者(內政部全國宗教資訊網寺廟統計)。這組數字赤裸裸地揭示了一個事實:台灣宗教實踐的真正主體,有將近半數座落在現行登記制度的視野之外——而這當中,正包含了無數以家庭為單位、未辦登記的私人道壇與神壇。這意味著:台灣宗教實踐的真正主體,有相當大的比例,座落在現行登記制度的視野之外。

私人道壇、家族壇通常未辦理寺廟登記,在法律上多被視為「個人」或「家族」的財產與營業,不具備寺廟或宗教法人的獨立法人地位。這一地位帶來雙重後果:一方面,它們無法享受寺廟登記所附帶的土地、稅務優惠;另一方面,它們也未被現行的寺廟監督機制所納管。換言之,家族道壇處於一種「既無優惠、也無監督」的法律灰色地帶——而這正是釋字第五七三號之後「法制真空」在基層最真實的樣貌。

更須指出的是,現行《監督寺廟條例》的概念框架,從一開始就是為「寺廟」而設計的,它預設了一座有形的廟、一位住持、一筆廟產。然而火居道壇的存在形態——道士在自家設壇、科儀隨人傳承、收入屬個人執業所得——根本不在這套概念之內。一部以「寺廟」為原型的法律,如何能恰當地對待「非寺廟」的家族道壇?這是現行法制最深層的盲點。

(四)財務透明與法人化:對家族道壇的特殊衝擊

當立法的天平擺向「財務透明」與「法人化」時,家族道壇所承受的衝擊,與大型宮廟截然不同。

歷版《宗教團體法》草案擬將逾一萬五千座宮廟寺院納入規範,推動財務公開:宗教法人須年報財務、達一定金額者須會計師簽證、定期申報並供成員閱覽。對於組織完備、本已具備行政與會計能量的大型宮廟而言,這些要求或許只是增加作業成本;但對於家族道壇而言,卻可能構成難以承受的負擔。

其一是財產混同的難題。家族道壇的收入,往往是道士個人的執業所得,與家庭財產高度混同,本就難以清楚切割出一筆「宗教團體財產」來申報。其二是隱私與安全的顧慮。如前章所述,反對財務公開的理由中,「捐獻者身分曝光」「家庭信仰差異引發矛盾」「財務露白招致覬覦」等,對家族道壇而言尤為切身——因為其財務與家庭生活幾乎是一體的。其三是合規成本的失衡。會計師簽證、定期申報、文件備置等要求,對大型宮廟是邊際成本,對家族道壇卻可能是壓垮其存續的固定負擔。

另一方面,主管機關近年研議的《宗教法人法》方向,擬對「運作正常、財報正常、建物合規」的寺廟與教會堂專案列冊、優先輔導其轉為合法宗教法人,完成後可辦理土地變更、申領使用執照,使土地建物合法化(聯合新聞網、人間福報相關報導)。這一路徑對「有建物、能合規」的團體無疑是利多;然而,對於常無獨立合規建物、又不願公開家族財務的純私壇與家族壇而言,其門檻卻相對高聳——能合規者得享優惠,難合規者益發邊緣,制度的紅利與門檻,恰好沿著「大廟/私壇」的裂縫分配。

須特別申明的是,以上對「家族道壇受衝擊較大」的論斷,是基於現有事實(財務混同的型態、反對公開的具體理由、未立案的龐大數量)所作的合理推論;就本報告查證所及,公開文獻中尚缺乏專門針對火居道士與家族道壇的立法影響量化研究——這既是本報告的一個查證缺口,也恰恰反映了這一群體在學術與政策研究中的長期缺席。

(五)道教總會的代表性問題

家族道壇的處境之所以難以在立法中被妥善對待,還有一個結構性的原因:發聲管道的缺失。

中華民國道教會自一九六六年成立以來,其成員最初以正一道道壇道士為主,後配合戒嚴時期官方對地方廟宇的管理政策,依《監督寺廟條例》擴大納入民眾所建的廟宇為「道教廟」。這一沿革使道教會的涵蓋範圍同時包含了傳統道壇道士與地方民間廟宇,從而使其「代表性」的界定變得困難:它究竟代表的是專業的火居道士,還是廟宇法人與信眾團體?二者的利益,如前所述,並不一致。歷史上,道教會亦曾因理監事選舉投票未達法定人數而長期延宕,經主管機關斡旋始解決,顯示其內部整合本就不易(中華民國道教會相關沿革整理)。

這一代表性問題的後果是:當「道教界」被籠統地視為一個發言主體時,真正握有麥克風的,往往是組織化程度高、資源豐厚的大型宮廟;而散布各地、各自為政的家族道壇,既缺乏統一的組織,也缺乏專業的遊說能量,在立法攻防中幾乎處於失語狀態。二○一七年「眾神上凱道」的動員,展現的是宮廟陣營的力量;而家族道壇的聲音,在那場聲勢浩大的遊行中,其實是模糊而難以辨識的。

(六)從劉厝派立場提出的折衷思路

立基於上述分析,本報告從劉厝派家族道壇傳承的立場,提出幾點折衷思路,作為對立法爭議的回應。

第一,立法應確立「分級分類」原則,而非一體適用。比較法的考察已顯示,各國大多以「登記/未登記」「達一定規模/未達規模」作為監督密度的分野。台灣的宗教立法,亦應明確區分大型宮廟與小型家族道壇,對後者採取遠為寬鬆的揭露與合規要求,避免以規範大廟的標準去要求私壇,否則無異於以制度之手扼殺活態的科儀傳承。

第二,財務透明應採「分級揭露、保護隱私」的精細設計。如本報告第五章所析,草案本身已有「對內閱覽、供捐獻者查詢」等有限揭露的設計;這一方向值得肯定並深化。對家族道壇而言,更應允許其以去識別化、彙總化的方式呈現財務,在滿足基本課責的同時,保護捐獻者的信仰隱私與道壇的安全。

第三,法人化應是「賦能」而非「門檻」。主管機關擬推的「優先輔導合規」方向,若僅嘉惠本已有條件合規的團體,將擴大而非縮小制度落差。真正善意的立法,應主動為家族道壇提供低成本、低門檻的法律地位選項(例如簡易登記、家族壇備案制),使其得以「被看見」而不必「被重罰」,從而把灰色地帶中的科儀傳承,溫和地導入合法的軌道。

第四,宗教自由的真諦,在於善待最弱勢的傳承者。劉厝派作為家族火居道壇的一脈,其關懷不在於為宗教爭取免於課責的特權——那恰恰是《宗教基本法》草案的歧途;而在於提醒立法者:一部好的宗教立法,既要能防止大型團體濫權(回應財務透明的正當訴求),也要能呵護小型家族道壇的存續(回應宗教自由的根本精神)。唯有同時通過這兩重檢驗的立法,才真正配得上「宗教自由」之名。

九、結論與後續研究建議

(一)三條軸線的綜合

本報告以「道教界立場、廟宇財產透明、宗教自由邊界」三條軸線,考察了台灣《宗教基本法》及相關立法的綿長爭議。經過層層梳理,可以得出幾點綜合性的結論。

其一,就宗教自由邊界而言,憲法第十三條、釋字第四九○號與第五七三號,以及內國法化的《公民與政治權利國際公約》第十八條,共同確立了「內在絕對保障、外在相對保障」的二分架構。這一架構是評斷一切宗教立法的法理座標:它既否定了《監督寺廟條例》式的過度管制,也否定了《宗教基本法》草案式的絕對豁免。真正合憲的宗教立法,必須走在「合乎比例」的中道之上。

其二,就廟宇財產透明而言,爭議的真正焦點從來不是「公開或不公開」的二選一,而是「揭露到什麼程度、向誰揭露、以什麼方式揭露」的精細權衡。免稅與課責的對價關係,使財務透明具有公共財政上的正當性;而捐獻隱私與安全顧慮,則使「全面公開」不宜成為唯一選項。比較法的考察更顯示,財務透明可透過直接申報、稅務整合、分級揭露等多元途徑達成,並無單一解答。

其三,就道教界立場而言,「道教界」絕非鐵板一塊。二○一七年宮廟陣營反對「管太多」,與二○一八年公民團體反對「管不得」,訴求方向恰好相反;而在這幅立場光譜的深處,還潛藏著大型宮廟與小型家族道壇之間最易被遮蔽的利益裂縫。任何把「宗教界」當作單數主體來對待的立法,都注定無法回應這一內部的多元與分歧。

(二)劉厝派立場的總結

貫穿本報告的,是來自劉厝派道法二門家族壇傳承的一個核心關懷:宗教立法的成敗,最終須以它如何對待最弱勢、最不易合規、也最缺乏發言權的火居道士與家族道壇來檢驗。

這一立場,既不站在「宗教應免於一切課責」的特權主義一邊(那是《宗教基本法》草案的歧途),也不站在「宗教應一體承受重度監督」的管制主義一邊(那是《監督寺廟條例》的舊弊)。它主張的是一條兼顧傳承尊嚴與社會課責的中道:以分級分類的原則,讓大型團體承擔與其資源相稱的透明義務,讓家族道壇在低門檻、保隱私的設計下被溫和地納入法治;以「賦能而非設限」的法人化路徑,把灰色地帶中的活態科儀傳承,引入陽光之下而不予扼殺。

說到底,火居道士與家族道壇,是台灣道教科儀文化最深厚的活態載體。他們世代相傳的,不只是一門營生,更是一整套關乎天地、神明、生死的儀式知識與精神世界。一部真正體現「宗教自由」精神的立法,理應珍視並呵護這份傳承,而非以一刀切的管制使其凋零,也非以無邊的豁免使其失序。這,正是鼎稔道學館立基於劉厝派傳承,對這場立法爭議所提出的根本主張。

(三)一部好的宗教立法應具備的要件

綜合本報告的考察,可以嘗試勾勒一部「好的」宗教立法——亦即同時通過憲法檢驗、回應社會需求、又體恤傳承多元——所應具備的幾項要件,作為未來立法的參考。

第一,以宗教自由與宗教平等為一切設計的出發點。一切條文,都應先通過「是否合乎憲法第十三條宗教自由」與「是否符合釋字第五七三號國家中立、宗教平等」的檢驗。立法的目的,是保障信仰、規範外在行為,而非管制信仰本身。

第二,恪守比例原則,在自由與課責之間求其中道。對外在宗教行為的任何限制,都須通過比例原則的三重檢驗:目的正當、手段必要、侵害最小。既不可如舊條例般過度管制,也不可如基本法草案般絕對豁免。

第三,採分級分類原則,避免一體適用。如比較法所示,各國皆以規模、登記與否作為監督密度的分野。立法應明確區分巨型教團與家族道壇,對前者課以與其資源、風險相稱的較高透明義務,對後者則採低門檻、保隱私的寬鬆設計。

第四,確立「優惠與課責對等」的對價倫理。享有租稅優惠愈多者,所應承擔的財務課責愈重;享有優惠極少的私人道壇,則不應被苛以同等的揭露負擔。如此,財務透明方能既具公共正當性,又不失公平。

第五,財務揭露採分級、去識別化的精細設計。揭露不必等於全面公開;對內閱覽、供捐獻者查詢、彙總化呈現等有限揭露方式,可在滿足基本課責的同時,保護捐獻者隱私與道壇安全。

第六,法人化應是「賦能」而非「設限」。立法應主動為難以合規的家族道壇,提供低成本、低門檻的合法地位選項,使其得以「被看見」而非「被排除」,把灰色地帶中的活態傳承,溫和地導入合法軌道。

第七,保留司法救濟,不設禁區。宗教團體的內部事務固應享有相當的自主,但一旦涉及財產糾紛或個人權益的侵害,司法救濟的管道便不容完全關閉——這正是基本法草案「法院不得介入」設計最致命的缺陷。

這七項要件,彼此呼應,構成一個整體。它們所共同指向的,是一種既不卑怯、也不傲慢的立法態度:對宗教,保持應有的尊重與謙抑;對公共,守住應有的課責與防線;而對那些最弱勢、最沉默的家族道壇,則投以應有的體恤與善待。

(四)後續研究建議

本報告囿於資料與篇幅,尚有諸多未竟之處,謹提出以下後續研究方向:

第一,家族道壇立法影響的實證研究。如前所述,目前公開文獻中缺乏專門針對火居道士與家族道壇的立法影響量化研究。後續可透過田野調查與問卷,實證考察財務透明、法人化等要求對家族道壇的實際衝擊,填補這一研究空白。

第二,宗教團體法草案歷版條文的逐版比對。本報告已釐清草案的多次提出時點與財務條款梗概,但各版本(如二○○五、二○一五、二○一七年版)的逐條差異與其未通過的具體議事原因,仍有待透過立法院議事系統的原始文件作精細比對。

第三,比較法的深化。本報告對六國法制的考察,多止於制度框架;各國(尤其德國公法社團、法國宗教協會)財務監管的具體細節與實際運作成效,值得進一步深入,以提煉更具操作性的制度借鑑。

第四,道教內部「大廟—私壇」利益結構的政治社會學分析。本報告已指出這一裂縫的存在,但其在歷次立法攻防中的具體作用機制——誰發聲、誰沉默、誰受益、誰受損——仍有待更系統的政治社會學考察。

宗教立法的難題,終究不是一部完美法律所能一勞永逸地解決的。它考驗的,是一個社會能否在「自由」與「課責」之間,持續地、謙抑地、精細地尋求平衡。而這份平衡的智慧,或許正深藏在那些世代設壇、默默守護科儀傳承的家族道壇之中。

參考文獻

一、法規、解釋與官方文件

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《監督寺廟條例》法規沿革,內政部主管法規共用系統。https://glrs.moi.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL002013
司法院釋字第五七三號解釋(二○○四年二月二十七日公布),司法院憲法法庭。https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310754
司法院釋字第五七三號解釋協同及部分協同意見書,司法院憲法法庭。https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=5297&id=167489
司法院釋字第四九○號解釋(一九九九年十月一日公布),司法院憲法法庭。https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=490
《中華民國憲法》第十三條,全國法規資料庫。https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0000001&flno=13
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內政部民政司《宗教團體法草案》(含總說明與條文),內政部。https://ws.moi.gov.tw/001/Upload/OldFile/news_file/宗教團體法草案.pdf
立法院全球資訊網「宗教團體法草案」評估報告。https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6588&pid=83556
立法院「《宗教團體法》草案定位問題之研析」(二○一八年)。https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=165570
內政部全國宗教資訊網「宗教團體型態」說明。https://religion.moi.gov.tw/Home/ContentDetail?cid=001-2&ci=1
內政部全國宗教資訊網「道士」條目。https://religion.moi.gov.tw/Knowledge/Content?ci=2&cid=413
內政部全國宗教資訊網「全國寺廟統計表」。https://religion.moi.gov.tw/ChartReport/Index?ci=1&cid=2

二、立法爭議報導與評論

中央社,〈財團法人法三讀通過內政部:審慎推動宗教團體法〉(二○一八年六月二十七日)。https://www.cna.com.tw/news/aipl/201806270335.aspx
關鍵評論網,〈《財團法人法》三讀通過,確定排除宗教財團法人〉(二○一八年六月二十七日)。https://www.thenewslens.com/article/98717
NPOst公益交流站,〈《財團法人法》三讀通過卻排除宗教團體〉。https://npost.tw/archives/44697
中央社,〈綠委撤簽宗教基本法草案內政委員會暫不審查〉(二○一八年十月二十三日)。https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201810235004.aspx
自由時報,〈宗教基本法爭議綠委撤簽、立院明不審〉(二○一八年十月)。https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2589383
ETtoday,〈宗教法太狂…十一個爭議一次看〉(二○一八年十月二十四日)。https://www.ettoday.net/news/20181024/1288690.htm
關鍵評論網,〈匪夷所思《宗教基本法》:宗教法人凌駕於法律與國家之上〉。https://www.thenewslens.com/article/106629
NPOst公益交流站,〈《宗教基本法》草案凌駕憲法與人權〉。https://npost.tw/archives/47806
台灣人權促進會,〈宗教基本法,立刻撤案!〉聯合聲明(二○一八年十月二十四日)。https://www.tahr.org.tw/news/2329
環境資訊中心,〈逾五十團體聯名反對宗教基本法〉。https://e-info.org.tw/node/214640
風傳媒,〈宗教基本法免受財團法人法監督還不夠?〉(二○一八年)。https://www.storm.mg/article/562250
法律白話文運動,王鼎棫,〈當宗教基本法劃出法外之地——國家該管制宗教嗎?〉。https://plainlaw.me/posts/religion
中央社,〈眾神上凱道捍衛信仰守護香火大聯盟遊行〉(二○一七年七月二十三日)。https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201707230202.aspx
關鍵評論網,〈眾神上凱道:一場關於減香與宗教自由的動員〉(二○一七年)。https://www.thenewslens.com/article/74025
公共政策網路參與平台,〈反對行政院民國一○六年版宗教團體法草案〉提案。https://join.gov.tw/idea/detail/7a35f365-7d09-40ef-b54e-56bfb4c6a72f
永然法律事務所,李永然,〈強制宗教團體財務公開透明化合憲嗎?〉。https://lawapple.com/強制宗教團體財務公開透明化合憲嗎/
關鍵評論網,〈宮廟財務透明的難題〉(二○二二年一月六日)。https://www.thenewslens.com/article/161035
自由時報,〈內政部宗教團體法出爐一點五萬宮廟寺院納規範促財務透明〉(二○一五年)。https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1310065
中央社,〈內政部:不宜貿然推動宗教基本法〉(二○二五年十二月九日)。https://www.cna.com.tw/news/aipl/202512090293.aspx
聯合新聞網,〈內政部擬推宗教法人法輔導寺廟教會合法化〉(約二○二四年)。https://udn.com/news/story/7314/7957280

三、比較法資料

日本《宗教法人法》(昭和二十六年法律第一二六號),日本e-Gov法令資料庫。https://laws.e-gov.go.jp/law/326AC0000000126
《宗教法人法の一部を改正する法律》(平成七年法律第一三四號),日本國立國會圖書館法令索引。https://hourei.ndl.go.jp/simple/detail?lawId=0000081745
日本眾議院公布原文(平成七年法律第一三四號)。https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/houritsu/13419951215134.htm
日本經濟新聞,質問權行使相關報導(二○二二年)。https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUE1738V0X11C22A0000000/
Freedom of religion in Germany(德國基本法第四條、第一四○條與教會稅制度整理)。https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_religion_in_Germany
美國國稅局,《Tax Guide for Churches and Religious Organizations》(Publication 1828)。https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/p1828.pdf
美國國稅局,〈Filing Requirements for Churches and Religious Organizations〉(§6033教會豁免Form 990)。https://www.irs.gov/charities-non-profits/churches-religious-organizations/filing-requirements-for-churches-and-religious-organizations
法國《一九○五年十二月九日政教分離法》,Légifrance官方法條。https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000508749
新加坡《宗教和諧維護法》(Maintenance of Religious Harmony Act 1990),新加坡法令官方網。https://sso.agc.gov.sg/act/MRHA1990
香港《社團條例》(第一五一章),香港電子版法例。https://www.elegislation.gov.hk/hk/cap151

四、學術論著

瞿海源,《宗教、術數與社會變遷》(系列),台北:巨流圖書。中央研究院社會學研究所學人頁。https://www.ios.sinica.edu.tw/fellow/heiyuanchiu
林本炫、瞿海源(編),《宗教與社會變遷》,台北:巨流圖書,一九九三年(ISBN 9789577320179)。
丁仁傑,《社會分化與宗教制度變遷:當代台灣新興宗教現象的社會學考察》,台北:聯經出版,二○○四年。
丁仁傑,《當代漢人民眾宗教研究:論述、認同與社會再生產》,台北:聯經出版,二○○九年。
張珣,《媽祖.信仰的追尋》,台北:博揚文化。中央研究院民族學研究所相關介紹。https://crgis.rchss.sinica.edu.tw/info/news/20120727
許育典,《宗教自由與宗教法》,台北:元照出版,二○一三年。
許育典,《宗教團體、宗教法制與宗教教育》,台北:元照出版,二○一四年。
許育典、周敬凡,《宗教自由、宗教詐欺與比較法制》,台北:元照出版,二○一六年。
陳惠馨,《宗教團體與法律:非營利組織觀點》,台北:巨流圖書。
鄭志明,〈台灣宗教行政研究的回顧〉,《輔仁宗教研究》第二十期(二○一○年春),頁一二七至一七七。http://www.rsd.fju.edu.tw/images/uploads/FJRS/20-08.pdf
劉枝萬相關研究,見《道教復興與當代社會生活:劉枝萬先生紀念論文集》(政府出版品)。https://gpi.culture.tw/books/1010901902
中央研究院研之有物,〈中研院首見道士院士:李豐楙的道教研究之路〉(二○二二年)。https://research.sinica.edu.tw/taoism-lee-fong-mao/
Society for the Study of Chinese Religions, Kristofer Schipper(施舟人)訃告。https://chinesereligions.org/node/185
中央研究院近代史研究所,康豹(Paul R. Katz)研究員學人頁。https://www.mh.sinica.edu.tw/UserDetail.aspx?userID=73&mid=16

附錄

附錄一:台灣宗教立法大事年表(詳表)

年份	事件	性質
一九二九年一月二十五日	內政部發布《寺廟管理條例》	已通過法律(旋即窒礙難行)
一九二九年十一月三十日	立法院三讀通過《監督寺廟條例》草案	立法程序
一九二九年十二月七日	國民政府公布施行《監督寺廟條例》	已通過法律
二○○一、二○○二年	《宗教團體法》草案研擬、提出	草案(未過)
二○○四年二月二十七日	釋字第五七三號:監督寺廟條例第八條、第二條第一項違憲	大法官解釋
二○○五年三月七日	行政院函送宗教團體法草案;同年四、五月審查部分條文	草案(未過)
約二○○六年二月	釋字五七三號違憲條文屆滿二年失效	法律效果
二○○八年	宗教團體法草案再送,屆期不連續未通過	草案(未過)
二○一五年六月二十二日	行政院再函送宗教團體法草案	草案(未過)
二○一六至二○一七年	一○六年版草案研擬	草案
二○一七年七月二十三日	「眾神上凱道」遊行	社會運動
二○一七年八月十六日	內政部宣布暫停推動宗教團體法	行政決定
二○一八年六月二十七日	《財團法人法》三讀,排除宗教財團法人	已通過法律
二○一八年十月十二日	《宗教基本法》草案付委	立法程序
二○一八年十月二十三至二十四日	立委撤簽、草案暫不審查(撤回)	草案(撤回)
二○二五年十二月	內政部表示不宜貿然推動宗教基本法	行政立場

附錄二:釋字第五七三號與第四九○號關鍵段落輯錄

釋字第五七三號(二○○四年)

關於宗教自由的保障範圍:「憲法第十三條規定人民有信仰宗教之自由……其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由。」

關於國家中立原則:「國家對宗教應謹守中立及寬容原則,不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰畀予優待或不利益。」

關於違憲與失效:「(監督寺廟)條例第八條及第二條第一項規定應自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力。」

釋字第四九○號(一九九九年)

關於內在絕對、外在相對的二分:「內在信仰之自由,涉及思想、言論、信念及精神之層次,應受絕對之保障;其由之而派生之宗教行為之自由與宗教結社之自由,則可能涉及他人之自由與權利……僅能受相對之保障。」

(以上段落引自司法院憲法法庭官方解釋文,屬合理引用範圍。)

附錄三:《宗教團體法》草案財務公開條款梗概(第二十二至二十五條)

第二十二條(會計與查核):採權責發生制(一定規模以下得採現金收付制),曆年制會計年度;帳簿保存十年、憑證保存五年;年度收支總額達一定金額以上者,財務報告應經會計師查核簽證(一定金額由中央主管機關公告)。
第二十三條(申報與閱覽):年度結束後六個月內,財務報告報主管機關備查;備查後置於主事務所,供各類組織成員閱覽。
第二十四條(捐獻徵信):接受捐獻後六個月內,將捐獻者姓名、金額或內容,透過電信網路或置於主事務所供捐獻者查詢。
第二十五條(募款徵信):對外募集財物者,於活動結束次日起三十日內以刊登網站、刊物、新聞紙或陳列等方式公開徵信並報主管機關備查(提供者書面反對、或公開將妨礙運作經主管機關同意者,得不公開)。

(依內政部民政司《宗教團體法草案》文本整理;條文僅言「一定金額,由中央主管機關公告」,未在條文中鎖死具體數額。)

附錄四:六國宗教團體法制平衡模式比較表

法域	取得法律地位	財務透明義務	防弊機制	平衡取向
日本	登記主義取得法人格(一九五一)	高:文件備置並提交所轄廳、信者閱覽權(一九九五修法強化)	所轄廳監督、報告徵收、質問權	事件驅動的強監督
德國	公法社團(憲法層級)	中:透過國家代徵教會稅納入稅務監督	合作式政教關係	國家中立但深度合作
美國	教會自動取得	極低:教會明文豁免Form 990(§6033)	幾無前端監管,倚賴自律	最大自由、最弱防弊
法國	宗教協會(一九○一結社法＋一九○五法)	中:協會目的受限、受結社法規範	國家不補助、嚴格政教分離	國家退場而非介入
新加坡	社團/慈善雙軌登記	高:慈善法年度申報	限制令、外資申報、領導人國籍要求	國安/和諧優先
香港	一般社團/公司/慈善法制	依所選形式而定	無宗教專屬監管	自由放任

附錄五:《公民與政治權利國際公約》第十八條(台灣官方文本)

第一項:「人人有思想、信念及宗教之自由。此種權利包括保有或採奉自擇之宗教或信仰之自由,及單獨或集體、公開或私自以禮拜、戒律、躬行及講授表示其宗教或信仰之自由。」

第二項:「任何人所享保有或採奉自擇之宗教或信仰之自由,不得以脅迫侵害之。」

第三項:「人人表示其宗教或信仰之自由,非依法律,不受限制,此項限制以保障公共安全、秩序、衛生或風化或他人之基本權利自由所必要者為限。」

第四項:「本公約締約國承允尊重父母或法定監護人確保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由。」

(引自全國法規資料庫《公民與政治權利國際公約》官方中文文本。)